Analisis Jurisprudens Watan: Kedaulatan Berbaki Kesultanan Kedah ke Atas Pulau Pinang Kekal Terpelihara

Perbahasan mengenai status perundangan dan sejarah Pulau Pinang vis-à-vis Kesultanan Kedah sering kali terperangkap dalam naratif simplistik pasca Hari Merdeka. Ada pihak yang mendakwa bahawa apabila Persekutuan Tanah Melayu dibentuk pada tahun 1957, dan Sultan Kedah menandatangani Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957, maka segala tuntutan atau “hak milik sejarah” Kedah ke atas Pulau Pinang telah terhapus secara mutlak.

Namun begitu, analisis Jurisprudens Watan yang berpaksikan penelitian dokumen perundangan dari aspek falsafah, linguistik, prinsip perundangan dan konteks sejarah tempatan membuktikan sebaliknya. Pada hakikatnya, kedaulatan berbaki (residual sovereignty) Kesultanan Kedah ke atas Pulau Pinang masih terpelihara dan wujud sehingga ke hari ini, dan disokong kuat oleh prinsip sekatan amalan undang-undang am Inggeris (English common law) yang terus diterima pakai berdasarkan Akta Undang-undang Sivil 1956 (Semakan 1972).

Penyataan berikut membuktikan hujah bahawa kedaulatan berbaki ini tidak pernah terpadam walaupun selepas penubuhan Persekutuan:

• Perkaitan erat antara Triti Anglo-Siam 1869 yang mensyaratkan persetujuan Sultan Kedah untuk menetapkan semula wilayah Seberang Perai;
• Perjanjian Kedah 1923 yang mengiktiraf kedaulatan Sultan Kedah, doktrin nemo dat quod non habet (tiada sesiapa boleh memindahkan hak yang tidak dimilikinya), adat Melayu ketika Triti Kedah 1791 dan 1800 ditandatangani;
• Had penerimaan amalan undang-undang Inggeris mengikut Piagam Keadilan dan Akta Undang-undang Sivil 1956 (Semakan 1972), reservasi Sultan Kedah yang direkodkan dalam Memorandum DYMM Raja-raja Melayu bertarikh 12 September 1956;
• Pendengaran dalam Suruhanjaya Reid pada 14 September 1956, pengekalan hak tuntutan Sultan Kedah yang dipersetujui oleh Raja-raja Melayu dalam Memorandum Penyimpan Mohor Besar Raja-raja bertarikh 22 September 1956;
• Warkah Sultan Kedah bertarikh 1 Oktober 1956 yang menzahirkan hak baginda ke atas Pulau dan Seberang Perai (Pulau Pinang), surat balasan pegawai tinggi British masing-masing bertarikh 6 dan 25 Oktober 1956 yang mengusulkan isu tuntutan Sultan Kedah dimuktamadkan oleh kerajaan selepas Hari Merdeka;
• Akta Kemerdekaan Tanah Melayu 1957 (Bab 60) yang diluluskan oleh Parlimen Britain pada 31 Julai 1957 yang memperuntukkan penamatan kedaulatan Mahkota British di Pulau Pinang,
• Jadual Keempat Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu bertarikh 5 Ogos 1957 yang menamatkan pendudukan dan hak British di bawah Triti Anglo-Siam 1869;
• The Federation of Malaya Independence Order in Council, 1957 (No. 1533) yang berkuat kuasa pada 31 Ogos 1957;
• Pemansuhan peruntukan sementara Perkara 166(1) & (2) pada tahun 1963 yang menyatakan peletakan hak Mahkota British kepada Negeri Pulau Pinang selepas penamatan pendudukannya;
• Kedaulatan Sultan Kedah yang terpelihara mengikut Perkara 181(1) Perlembagaan Persekutuan boleh disandarkan dalam analisis perundangan.

Kesemua dokumen perundangan tersebut masih belum dibahaskan oleh pihak yang menafikan keabsahan tuntutan hak Kerajaan Negeri Kedah, dan kelihatan hujah mereka amat bergantung pada Perkara 1(2) dan 166 Perlembagaan Persekutuan, tanpa terlebih dahulu mengkaji takat mana peletakan hak Pulau Pinang oleh Mahkota British ke atas Negeri Pulau Pinang itu sah setelah fungsi kuasa kedaulatan dan hak pendudukan di bawah Triti Anglo-Siam 1869 ditamatkan pada 31 Ogos 1957.

Doktrin Keadaan Tempatan dan Hak Kedaulatan Kedah

Pemerhatian dan perbandingan perjanjian yang dibuat menunjukkan bahawa pihak British tidak pernah memiliki hak milik mutlak atau hak alodial ke atas Pulau Pinang. Melalui Triti Kedah 1791 dan 1800, Syarikat Hindia Timur Inggeris (SHTI) hanya memperoleh hak pendudukan dan pentadbiran bersyarat yang masih tertakluk kepada kedaulatan wilayah (lex loci) Kesultanan Kedah dan dalam tempoh pendudukan sahaja. Malah, kedatangan Piagam Keadilan (Charter of Justice) pada tahun 1807 dan 1826 tidak pernah memadamkan hak perundangan asal tersebut, kerana piagam tersebut sendiri tertakluk kepada doktrin keadaan tempatan (local circumstances) dan syarat dalam setiap triti yang ditandatangani.

Kelangsungan sekatan prinsip undang-undang am Inggeris ini diteruskan secara rasmi pasca Hari Merdeka melalui Seksyen 3 Akta Undang-undang Sivil 1956 (Semakan 1972) [Akta 67]. Seksyen ini membenarkan pemakaian undang-undang am Inggeris dan ekuiti di Malaysia, namun meletakkan satu syarat mutlak dan hanya boleh diguna pakai sekiranya bersesuaian dengan keadaan tempatan dan tertakluk kepada kelayakan atau pengubahsuaian yang diperlukan oleh keadaan tempatan tersebut. Apakah “keadaan tempatan” yang paling fundamental di Tanah Melayu? Hal ini tidak lain dan tidak bukan ialah kedaulatan Raja-raja Melayu dan undang-undang adat perlembagaan yang mendasari pembentukan tanah air ini.

Oleh itu, prinsip undang-undang am Inggeris tidak mempunyai kuasa statutori untuk memadamkan hak milik alodial Kesultanan Kedah ke atas Pulau Pinang. Memandangkan amalan prinsip undang-undang am Inggeris di Tanah Melayu sentiasa disekat oleh “keadaan tempatan”, hak pewarisan dan pemindahan hartanah mereka juga tertakluk kepada prinsip nemo dat quod non habet. British tidak memiliki kedaulatan mutlak, maka British tidak mempunyai kapasiti undang-undang untuk menyerahkan kedaulatan mutlak kepada mana-mana entiti lain, termasuk negeri Pulau Pinang pasca-1957.

Kedudukan Triti 1791, 1800 dan 1869

Pihak yang menolak hujah kedaulatan berbaki ini sering menuding kepada fakta bahawa sempadan negeri telah dimuktamadkan melalui Akta Kedah dan Pulau Pinang (Pengubahan Sempadan) 1985 dan kedudukan Pulau Pinang sebagai sebuah negeri setaraf dalam Perkara 1(2) Perlembagaan Persekutuan.

Walau bagaimanapun, selain perlu diuji bidang kuasa dan syarat pemindahan kewajipan yang berlaku berbangkit daripada Jadual Keempat Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957 dan Perkara 167(7), serta takat peletakan hak Perkara 166(1) & (2) Perlembagaan Persekutuan, perlu dibedah perbezaan antara “pelaksanaan fungsi kuasa kedaulatan bersifat pentadbiran” (administrative functions) dengan “kedaulatan hak milik mutlak asal” (allodial/residual sovereignty).

Perlembagaan Persekutuan hanya menetapkan sempadan pentadbiran dan fungsi kuasa kerajaan negeri Pulau Pinang di bawah Perlembagaan Pulau Pinang, namun tidak pernah berlaku pelupusan dan/atau peletakan hak Pulau Pinang oleh Kesultanan dan/atau Kerajaan Kedah sendiri kepada Negeri Pulau Pinang. Justeru kedudukan itu masih menimbulkan isu kesempurnaan dan/atau keabsahan pelaksanaan fungsi kuasa Kerajaan Pulau Pinang dan/atau Kerajaan Persekutuan di atas wilayah Pulau Pinang, sebagai tanah milik Kerajaan Kedah bermula dari 31 Ogos 1957 sehingga hari ini.

Jadual Keempat Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957 dan Perkara 167(7) Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan liabiliti bayaran tahunan (yang kini dinaikkan dengan bayaran khas/honorarium) kepada Kerajaan Kedah. Kewujudan bayaran berterusan ini bukan sekadar pengiktirafan sejarah yang sentimental, tetapi merupakan suatu pengakuan perundangan yang hidup (living legal acknowledgment) bahawa hak menduduki Pulau Pinang masih bersandarkan kepada triti asal 1791, 1800, dan 1869.

Sekiranya Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957 tidak mengiktiraf kedaulatan berbaki dan hak kewilayahan Kesultanan Kedah di bawah Triti Anglo-Siam 1869 terhadap Pulau Pinang, sudah pastinya obligasi kewangan di bawah Perkara 167(7) tidak akan digubal. Penerusan bayaran ini membuktikan bahawa asas perhubungan wilayah Pulau Pinang itu bersifat pajakan.

Mengapakah Tandatangan Sultan Kedah pada Perjanjian 1957 Tidak Memadamkan Hak Kedah?

Hujah konvensional menyatakan bahawa apabila Sultan Kedah menandatangani Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957, baginda telah bersetuju untuk memasukkan Pulau Pinang sebagai sebuah negeri yang berasingan, sekali gus melepaskan kedaulatan berbaki dan hak milik kewilayahan Kedah. Ini satu tafsiran yang pramatang kerana mengabaikan keterangan dari sudut sejarah perundangan termasuklah perjanjian antarabangsa dan Perlembagaan Persekutuan:

1. Kapasiti Mengikat Persekutuan: Sultan Kedah menandatangani Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957 atas kapasiti Baginda sebagai Raja Pemerintah bagi Negeri Kedah untuk membentuk sebuah Persekutuan yang merdeka. Baginda tidak menandatangani dokumen tersebut sebagai surat penyerahan wilayah (deed of cession) Pulau Pinang kepada pihak ketiga.
2. Kedaulatan Berbaki Terpelihara: Di bawah sistem Federalisme, Raja-raja Melayu hanya mengamanahkan sebahagian fungsi kuasa kedaulatan mereka (seperti pertahanan, hal ehwal luar negeri, dan kewangan) kepada Kerajaan Persekutuan. Kedaulatan berbaki (residual sovereignty) masih terpelihara pada Raja-raja Melayu di negeri masing-masing. Kedudukan ini dijamin oleh Perkara 71(1), 77 dan 181(1) Perlembagaan Persekutuan. Memandangkan hak milik alodial wilayah Pulau Pinang tidak pernah diserahkan secara nyata kepada Mahkota British dan tiada pelupusan hak dibuat ke atas Negeri Pulau Pinang secara sah, maka kedaulatan berbaki tersebut kekal berada di bawah mahkota Kesultanan Kedah. Melalui konsep federalisme Malaysia, kedaulatan berbaki Sultan Kedah ke atas Pulau Pinang masih terpelihara kerana Yang di-Pertuan Agong merupakan wakil Raja-raja Melayu untuk memerintah Persekutuan.
3. Batasan Kuasa Perlembagaan: Perlembagaan Persekutuan 1957 diabsahkan oleh kedaulatan Raja-raja Melayu yang dibatasi oleh takat persetujuan baginda. Oleh itu, kemasukan Pulau Pinang ke dalam Persekutuan harus dilihat sebagai satu pengiktirafan entiti pentadbiran moden yang perlu disempurnakan mengikut tatacara perundangan, bukannya satu mekanisme perundangan yang menghalalkan rampasan hak milik asal (expropriation of allodial title) milik Kesultanan Kedah.

Kesimpulan

Undang-undang tidak dibina atas andaian politik; sebaliknya, dibina atas teks, konteks, dan prinsip jurisprudens yang konsisten. Kehadiran pelbagai dokumen perundangan serta penggubalan pelbagai peruntukan Perlembagaan Persekutuan, Undang-undang Tubuh Kerajaan Negeri dan statut bertindak sebagai benteng perundangan yang menggariskan perhubungan federalisme di Malaysia.

Kedaulatan berbaki Kesultanan Kedah ke atas Pulau Pinang tidak pernah terlepas dan tidak terpadam oleh penggubalan Piagam Keadilan pada abad ke-19, tidak dihapuskan oleh Akta Kemerdekaan Tanah Melayu 1957 oleh Parlimen British yang hanya menggunakan perkataan “penamatan” kedaulatan Mahkota British ke atas Pulau Pinang, dan tidak juga dilarutkan oleh tandatangan Sultan Kedah dalam Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957.

Naratif sejarah dan undang-undang negara perlu ditafsirkan mengikut kaedah pentafsiran undang-undang perlembagaan yang menjadi teras kepada Jurisprudens Watan. Berdasarkan keterangan tersebut, Kerajaan Persekutuan perlu proaktif untuk memulakan perundingan dengan Kerajaan Kedah bagi menutup lompong perundangan yang wujud daripada syarat Jadual Keempat Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1957 dan kewajipan di bawah Perkara 167(7) Perlembagaan Persekutuan.

Kerajaan Pulau Pinang turut mempunyai tanggungjawab untuk memastikan hak kedaulatan berbaki Sultan Kedah dan prinsip keluhuran perlembagaan dihormati tanpa membuat bantahan yang terlalu awal terhadap tuntutan tersebut. Dari sudut undang-undang awam, hak milik alodial dan kedaulatan berbaki wilayah Pulau Pinang masih kekal dalam genggaman Kesultanan Kedah.

Datuk Profesor Madya Dr. Wan Ahmad Fauzi Wan Husain, ISTAC-Universiti Islam Antarabangsa Malaysia/ Universiti Malaysia Pahang Al Sultan Abdullah dan Pengasas Jurisprudens Watan & Fiqh al-Watan.